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自始皇帝建号称帝以来，为了确保新征服的土地与人民能够向中枢提供足够的资源与人力，一直实行着异地提拔和四权分立的文官制度。
以郡为例，行政权被郡守掌握，军政权被郡尉掌握，事务权则被郡丞掌握，监察权与律令解释权被郡监掌握。
这其中，郡守、郡丞与郡监都在郡治办公，他们的关系类似于是，大臣里面的哈克大臣、小天使伯纳德与汉弗莱爵士。
而随着这个郡统治时间的延续，权力会逐渐向郡守集中，这是因为相较于常年不挪窝的郡守，其余三职调动的机会和频率更大。
黑夫计划借助后世的经验，准备采用流官制度来防止郡守坐大，而叶子衿提出的办法是在流官制度的基础上进行中外朝轮换，形成一个完善的行政管理体系。
先前只有外放做得好调回中枢的例子，少见中枢做的好调任地方，为明确中外朝轮换的意义，黑夫在郡之上新设了州级行政区，大州辖十郡，小洲数郡，有总督、将军和监察御史三权分立，数年一换，并不常设。
其目的不单单在于限制地方权力，更在于扩展中央财源，以此实现地方税收效率的巨大提升。
“如良人所言，这是一次改革。”
叶子衿念叨着这个并不陌生的词汇，有秦以来崇尚变革，保守派的力量虽然仍然强大，但只要决策者下定决心，帝国的权力机构就能开足马力完成一项项看似不可能的变法。
“若干年后，天下各郡的秦吏在述职时都不会再如当年对父亲那样恐惧，因为在郡守之上还有代表中枢的上官。”叶子衿略带复杂情绪的说道。
黑夫笑着补充道：“他们只会说，‘是，摄政！’”
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